对于任何试图衡量中国政府旗舰产业政策 “中国制造 2025” 成效的人来说，德国汽车制造商奥迪在中国北方新建的电动汽车工厂提供了一个生动案例。

作为该政策核心目标之一的中国本土企业生产的工业机器人主导着生产线 —— 从将金属板材冲压成车门板的自动化压力机开始。

接下来，超过 800 台来自中国企业库卡（Kuka）的机器人将零部件焊接成车架，另一家中国供应商则实现了车轮安装流程的自动化。每个班次中，机器人数量都超过了工人。

奥迪长春工厂制造工程负责人 Tobias Liebeck 表示：“我们原本没料到在中国会实现如此多流程的自动化，但中国供应商的定价非常低。” 目前，中国每万名工人配备的机器人数量已超过德国。

“中国制造” 计划由中国政府于十年前启动，旨在主导 10 个先进产业，其目标是到今年实现中国制造业在 “核心基础零部件和关键基础材料” 领域 70% 的国内市场份额。

除机器人外，其他目标行业涵盖先进铁路设备、高科技海洋船舶制造、航空航天设备、电动汽车以及下一代信息技术。

该政策不仅是中国制造业的历史性转折点，也是全球经济的转折点。“中国制造” 计划导致中国与西方贸易伙伴的贸易关系出现重大裂痕，并影响了现代政府对产业政策的思考方式。

贸易伙伴批评其市场份额目标属于重商主义。美国总统唐纳德・特朗普在第一任期内以该计划为由，发起与中国的贸易战，针对受益于 “中国制造” 的行业直接征收 500 亿美元关税。其继任者乔・拜登也推行了更积极的美国产业政策，尤其在芯片和绿色技术领域。

中国将政策目标对准欧盟擅长的行业（从机床、汽车到先进航运），直接加剧了与欧洲的贸易紧张关系。该计划还因导致中国（全球第二大经济体）出现产能过剩而受到批评。

但尽管存在政治争议，中国欧盟商会和总部位于华盛顿、代表美国商会的荣鼎集团最近发布的两份关于 “中国制造” 计划的报告指出，中国政府已实现其核心目标 —— 让曾经完全依赖廉价劳动力的制造业实现现代化。

通过将产业政策、补贴及其他政府支持与私营部门的创业精神和中国庞大市场的激烈竞争独特结合，中国得以在许多行业大幅提升本土生产商在国内外市场的份额，在某些领域甚至达到或超越了外国竞争对手的技术水平。

中国产业政策的战略目标 —— 构建供应链自主能力以抵御西方干预，同时促使外国依赖中国 —— 在本月习近平主席与特朗普的针锋相对贸易战中经受了考验。这位美国总统最终做出让步，降低了曾高达 145% 的关税。在许多分析人士看来，美国或许意识到自己过于依赖中国进口，不敢冒禁运风险。

“中国的出口就是武器，” 兰德中国研究中心代理副主任杰拉德・迪皮波（Gerard DiPippo）表示，“可以说，中国通过…… 出口主导地位与美国打成了平手。从国家安全角度看，这极大契合了习近平的世界观。”

这种出口主导地位意味着世界各国政府正密切审视 “中国制造” 的影响。他们试图了解中国政府为其计划投入的资源程度，以及所使用的工具和措施是否能在其他地区复制。

他们还希望评估是否需要采取更多措施来抵御中国制造业日益增长的竞争威胁，包括通过保护主义措施。
鉴于北京目前正试图用同样的模式瞄准未来技术 —— 从先进半导体、人工智能到人工智能驱动的机器和人形机器人，这一点尤为真实。

“世界正在意识到美国可能是最先认识到的竞争力担忧，” 迪皮波（DiPippo）表示，“我认为反弹即将到来。”

“在制造业方面，现在没有任何国家能与中国相比，” 中国欧盟商会主席延斯・埃斯克尔隆德（Jens Eskelund）指出，中国占全球制造业增加值的 29%。

“因此，如果‘中国制造 2025’的目标是让中国成为全球领先的制造业国家，那么任务已经完成。但我们需要认识到，这种成功并非没有代价。”

强国必须有强大的制造业 —— 这是中国前总理李克强在十年前启动 “中国制造” 计划时传递的信息。

该计划的官方通知在引言中称：“世界大国的兴衰史和中华民族的奋斗史反复证明，没有强大的制造业，就没有国家和民族的未来。”

北京交通大学国家经济安全研究院院长李孟刚表示，该计划的目的是推动中国从 “制造业大国” 向 “制造业强国” 转型。

该计划不仅比以往的产业政策更全面，还设定了市场份额、国内自给自足和技术发展的详细目标。

这一战略调动了许多在中国这样的威权政党领导国家中更容易动用的工具。截至 2017 年，中国设立了近 800 只国家引导基金，总规模达 2.2 万亿元人民币，用于支持重点产业。

荣鼎集团的数据显示，2018 年至 2022 年，创新税收优惠年均增长 28.8%；2015 年至 2023 年，享受加计扣除和减税政策的企业比例增长逾三倍。2015 年至 2020 年，通过政府引导基金的国有投资增长超五倍。

中国企业获得国家支持以收购海外公司获取外国技术；国有企业合并重组，在电信、航空和智能制造领域打造国家级龙头企业；具有创新潜力的中小企业则获得大量政府资金支持。

外国企业的市场准入受到限制，被迫在汽车制造、民用航空和电信等领域与本土企业成立合资企业，并进行技术转让。

中国欧盟商会的报告指出：“外国企业在帮助中国实现‘中国制造 2025’目标方面发挥了重要作用。”

在需要大量资本的领域（中国企业可通过国有主导的银行体系大量获取资本）以及参与者可受益于中国庞大市场的行业，该计划取得了最大成功。此外，政策鼓励私营部门参与，刺激了竞争。

兰德公司（Rand）的迪皮波表示：“我认为中国的创新主要来自私营部门。”

外国企业被激励进行本地化生产，进一步推动了中国嵌入国内供应链的目标。荣鼎集团的研究显示，尽管美国对华出口停滞，但在华美国子公司的销售额持续攀升。

荣鼎报告的合著者卡米尔・布勒努瓦（Camille Boullenois）表示：“中国在减少进口依赖方面非常成功，但在减少对外国企业的依赖方面成效较弱。” 她指出，许多在华外国企业主要在本地运营，而非出口。“在某种程度上，它们为中国的成功贡献了很大一部分力量，” 布勒努瓦说。

荣鼎集团的报告根据四项绩效指标评估了计划中每个目标工业部门的成功程度：减少进口依赖、降低对外国企业的依赖、成为技术领导者和实现全球竞争力。

在 10 个行业中，荣鼎仅将两个行业 —— 先进轨道交通设备和电力设备 —— 评为在四项指标上均表现强劲。

另外五个行业在各项指标中表现参差不齐或较为强劲，包括机器人、机床、农业设备和电动汽车，而新材料、航空航天设备、生物医药和高性能医疗器械等行业表现较弱或参差不齐。

但行业内的个别设备类别与行业平均水平可能存在较大差异。

例如，中国为高端计算机数控机床（制造业的核心设备）设定了目标：到 2020 年国内企业市场份额达到 70%，到 2025 年达到 80%。如今，中国在低端数控机床领域已实现自给自足，中端机床也超过了目标，但在高端领域，中国企业仅占约 15% 的市场份额。

中国新能源汽车市场是另一个成功领域，其规模从 2015 年占整体汽车市场的 3%，预计今年将占比超一半。与此同时，外国汽车制造商在中国汽车销量中的份额在 2025 年前两个月降至 31% 的历史低点，较 2020 年失去了三分之一的市场。

但面临挑战的领域包括民用航空 —— 中国未能实现今年国产飞机占国内市场 10% 的目标，以及半导体 —— 虽在进步但仍显滞后。中国航空市场仍由波音和空客主导，而最先进的芯片则来自中国台湾地区。

行业咨询公司 AeroDynamic Advisory 董事总经理理查德・阿布拉菲亚（Richard Aboulafia）在谈到中国航空工业依赖外国发动机这一事实时表示：“中国正在制造的飞机实际上是披着‘中国外壳’的西方飞机。”

中国欧盟商会的报告在技术领先性方面给出了与荣鼎集团（Rhodium）类似的评价，将先进造船、先进铁路设备和新能源汽车列为最高等级，其次是农业机械和电力设备。

然而，北京智库墨卡托中国研究中心（Merics）首席经济学家马科斯・曾林（Max Zenglein）指出，仅对照中国的目标来衡量该计划的成效，未能抓住其真正目的。“这忽略了‘中国制造’计划本应实现的整体目标 —— 成为制造业超级大国。”

然而，中国在制造业领域的进步已引发了一系列问题 —— 既关乎其自身经济，也影响着世界其他地区。批评者指出，其主要弊端之一是容易造成市场扭曲，有时甚至达到惊人的规模。

地方政府以推动经济增长的能力作为考核指标，因此会抓住中央政府的新政策，吸引获得补贴的产业入驻本地。

其结果是重复建设和政府支持的产能过剩，而竞争又进一步压低了价格 —— 这对消费者有利，但不利于企业盈利能力或地方政府财政。

中国欧盟商会的埃斯克尔隆德（Eskelund）以太阳能和电池行业为例称：“我们已目睹了这些兴衰周期。政府实际上给出了政策指引，而…… 所有人似乎都在涌向同一个方向。”

他表示，电动汽车行业就是一个典型例子，112 家制造商中仅有约 3 家盈利。埃斯克尔隆德说：“我们看到了绝对巨大规模的浪费。”

另一些人则质疑 “中国制造” 计划与中国制造业成功之间是否存在直接关联。

卡内基梅隆大学经济学家李・布兰斯特德（Lee Branstetter）和上海科技大学的李广卫（Guangwei Li）查阅了 2015 至 2018 年中国上市公司财务报告中提及 “中国制造 2025” 的情况。由于该计划在 2018 年左右因中美关系政治敏感而停止公开提及。

这两位学者在美国非营利机构国家经济研究局的一篇工作论文中写道，尽管很少有企业披露与该计划相关的补贴，但在那些披露的企业中，“几乎没有统计证据表明其生产率提高，或研发支出、专利申请和盈利能力有所增加”。

兰德公司的迪皮波也认为，中国缺乏相关数据，有时难以判断其产业政策的有效性。他说：“这就像一个‘黑箱’—— 你知道计划的内容，大致了解政策支持的投入，也能看到产出，但中间的因果关系却并不明确。”

其他中国学者则表示，产业政策对中国助益良多。北京交通大学的李孟刚（音）说：“某些领域的技术领先地位，构成了中国参与全球竞争的基础，也符合全球发展趋势。在这些领域，我们会坚持（产业政策）路线。”

但他也指出，产业政策需要优化。例如，市场份额目标在鼓励产业扩大规模方面发挥了作用，但也可能导致产能过剩和资源错配。

李孟刚表示，未来的政策将更注重提升整个产业链的附加值，而非单纯扩张规模，重点将放在研发投入、专利质量等指标上，以帮助 “避免盲目扩张，同时引导长期竞争力”。

分析人士指出，中国将资源集中投向经济供给侧的做法，也产生了重大宏观经济副作用，导致经济依赖投资而非消费。随着房地产泡沫破裂，对供给侧产业政策的侧重，使中国不得不依赖外部需求来消化其庞大的工厂产出。

摩根士丹利首席中国经济学家邢自强表示：“中国应升级为‘中国市场 2030’战略，即通过深化社会保障改革、为农民和农民工构建社会安全网，聚焦扩大消费市场，从而释放中国居高不下的预防性储蓄，以更可持续的方式提振消费。”

这也有助于缓解中国与美、欧及发展中国家因贸易顺差（去年总额近 1 万亿美元）加剧的贸易紧张关系。他说：“通过这一举措，中国或许能为本土企业和全球企业提供一个更大、更强、更具韧性的国内市场。”

荣鼎集团的布勒努瓦指出，尽管中国制造业将继续保持活力，且可能从人工智能中获得提振，但过去十年产业政策资金的空前增长，在未来十年恐难复制。高债务水平、财政赤字和大量亏损企业正拖累公共财政。她补充道：“中国政府为短期利益，牺牲了经济增长、生产率，甚至可能牺牲了长期创新。”

然而，尽管存在所有这些问题，中国却没有任何放弃产业政策的迹象。相反，在 “新质生产力” 的口号下，北京正强化中国在尖端技术领域引领发展的雄心。

北京交通大学的李孟刚表示，这本质上是 “中国制造” 计划的深化，但更加强调技术创新。

下一个热点领域是人形机器人，尽管一些分析人士担心，该技术的关键突破仍需数年时间，且近期商业应用依然有限。

今年，中国计划推出一只新的 1 万亿元人民币（合 1370 亿美元）国家支持风险投资基金，旨在将投资引导至人形机器人及政策制定者优先考虑的其他领域。5 月，多个部委联合出台政策，旨在动员银行贷款和保险资金投入这些战略性产业，这是习近平推动建设自立自强 “科技强国” 的一部分。

北京经济技术开发区副主任梁梁向英国《金融时报》表示，该区域正在推出针对机器人及其他技术的投资基金。“每个地区都会有自己的投资基金…… 以帮助加速发展，” 他说。

奥迪公司的利贝克（Liebeck）表示，一家中国企业集团在长春工厂测试的人形机器人展现出有前景的技术，不过其人形外观可能需要调整。“我们不想要（有）两只手臂的机器人，我们想要四到五只手臂的，” 他说。

布勒努瓦（Boullenois）指出，鉴于中国在产业政策上加倍投入的决心，在经历数十年侧重服务业和消费主义之后，外国正面临艰难抉择。她补充称，对于因受益于补贴和产业政策的中国出口产品竞争而受损的行业，有必要采取一定程度的保护措施。

“中国的市场扭曲规模如此之大，以至于阻碍了全球各地的公平竞争，” 她说。“你必须设置更高的贸易壁垒来保护本国新兴产业。许多发展中国家都是这样做的，我认为在清洁技术等某些领域，我们现在也处于这种境地。”

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